بررسی تبعات ساخت مسکن در بافت های فرسوده

به گزارش اخبار ساختمان، مدلی که شهرداری تهران برای مسکن سازی در پایتخت تدارک دیده است، به دلیل بازی با سه خط قرمز مهم در شهر، حریف دوم احیای تهران قدیم خواهد شد.

شهرداری تهران بنا دارد در اراضی ذخیره و فریزشده پایتخت برنامه انبوه سازی مسکن را کلید بزند و این در حالی است که این مدل نه تنها بدون در نظر گرفتن ‌سازوکارهای جانبی به تامین مسکن در استطاعت و کمک به خانه دار شدن طبقات پایین درآمدی نمی انجامد، بلکه می تواند به منزله رقیب برای تهران قدیم تلقی و مانع از توسعه آن شود.

حریف و به تعبیری رقیب اول تهران قدیم در تامین و توسعه مسکن نیز طرح ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی است که با عنوان نهضت ملی مسکن در دولت کلید خورده و طی آن عمده منابع صرف خانه سازی در حومه شهرها می شود؛ سیاستی که می تواند به کاهش بیش از پیش سرمایه گذاری ساختمانی در دل شهرها که همین حالا هم در حداقل ممکن هستند، بینجامد.

شهرداری تهران در ماه های اخیر با راه اندازی تشکیلاتی موسوم به قرارگاه مسکن از تصمیم خود برای ورود به مساله تامین مسکن خبر داد و آن را همراستا با وظیفه ذاتی این نهاد برابر قانون شهرداری های توصیف کرد.

هر چند کم و کیف ورود به حوزه تامین مسکن در استطاعت برای اقشار متوسط رو به پایین جامعه توسط مدیریت شهری با جزئیات تشریح نشد و حتی جزئیات آن برای برخی اعضای شورای شهر تهران نیز هنوز آشکار نیست؛ اما از مجموع اظهارنظرهای پراکنده و اطلاع رسانی های قطره چکانی درباره کم و کیف نحوه ورود شهرداری به حوزه تامین مسکن به تدریج مشخص شد شهرداری نیاز سالانه تهرانی ها به مسکن جدید را ۱۵۰ هزار واحد برآورد کرده است و قصد دارد در اولین سال، ساخت ۱۸۰ هزار واحد مسکونی و در سال های بعدی مسوولیت در دوره ششم مدیریت شهری، سالانه ۱۵۰ هزار واحد مسکونی در تهران را پشتیبانی کند.

جزئیات نحوه پشتیبانی درباره تمام این واحدها حتی همین امروز هم به طور کامل رسانه ای نشده است؛ اما هر از چندی در یک گفتگوی رسانه ای، اندک نوری به بخش های تاریک این برنامه تابانده می شود که به نقد و ارزیابی آن کمک می کند.

به تازگی مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران در گفتگو با خبرگزاری فارس از برنامه شهرداری برای استفاده از اراضی خاصی که او با عنوان ناکارآمد از آنها یاد کرد، برای بستر مسکن سازی خبر داد.

به این ترتیب بنای شهرداری تهران این است که بخشی از سرمایه های ساختمانی را به سمت مسکن سازی در صدها هکتار از اراضی ذخیره و فریزشده پایتخت هدایت کند؛ تصمیمی که به اعتقاد کارشناسان می تواند به منزله رقیب توسعه بازار مسکن در هسته اصلی شهر تهران و بافت های مسکونی تهران قدیم منجر شود.

پیش تر که طرح مسکن سازی یک میلیونی توسط دولت کلید خورده بود، کارشناسان هشدار دادند با توجه به تجربیات انبوه سازی مسکن دولتی در گذشته، تحقق اهداف پیش بینی شده دولتی در حوزه ایجاد تحرک در سرمایه گذاری ساختمانی شهری نه تنها بعید است، بلکه این برنامه به نوعی نقض غرض محسوب می شود؛ چراکه وقتی تمام حمایت ها، مشوق ها، تدارکات و تضامین دولت در حوزه ساخت و‌ ساز معطوف به خارج شهر می شود، سرمایه گذاران ساختمانی در شهرهای بزرگ مثل تهران انگیزه کار و فعالیت را از دست می دهند و حتی اگر به اجرای پروژه های مسکن سازی در حومه ترغیب نشوند، دست کم سرمایه خود را از بازار مسکن داخل شهرهایی مثل تهران خارج می کنند و کاهش بیش از پیش عرضه در شهر، نه تنها کمکی به تعدیل قیمت مسکن نمی کند، بلکه می تواند زمینه ساز افزایش قیمت به دلیل بر هم خوردن میان عرضه و تقاضای مسکن در شهر شود.

این در حالی است که در تهران قدیم -که مقصود از آن بافت های فرسوده و عمدتا متمرکز در هسته مرکزی و قدیمی شهر تهران واقع در منطقه۱۲ و اطراف آن است- نه تنها ظرفیت انباشته زیادی برای سرمایه گذاری ساختمانی و احیای بافت های فرسوده وجود دارد، بلکه نوسازی در این محله ها یک ضرورت فوری و اجتناب ناپذیر است و دغدغه سیاست گذاران بخش مسکن در دولت و نیز تصمیم سازان در مدیریت شهری باید ایجاد مشوق هایی برای تحریک ساخت و‌ ساز در این نواحی از بازار مسکن تهران باشد.

مسکن سازی در بافت فرسوده؛ حریف دوم نوسازی تهران قدیم

اما پس از حریف اول نوسازی تهران قدیم در قالب طرح مسکن سازی یک میلیونی دولت، اکنون حریف دومی که به مراتب قدرتمندتر و خطرناک تر از حریف پیشین است، توسط شهرداری تهران تدارک دیده شده و آن مسکن سازی در اراضی ذخیره و فریزشده شهر تهران است؛ آن هم با ورود مستقیم شهرداری برای پشتیبانی از این مدل ساخت و‌ ساز که می تواند به جابه‌‌جایی بزرگ سرمایه گذاری های ساختمانی در تهران منجر شود.

یکی از اراضی مد نظر شهرداری تهران برای ساخت مسکن در خیابان فداییان اسلام در حدفاصل میدان شوش تا شهرری واقع شده است.

آنگونه که کاوه حاجی علی‌اکبری، مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران گفته، یکی دیگر از برنامه هایی که در دستور کار مدیریت شهری قرار دارد، استفاده از اراضی ناکارآمد شهری برای ساخت و‌ ساز است.

وی به طرح نوسازی خیابان فدائیان اسلام به مساحت ۵۵۰ هکتار اشاره کرد که به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری نیز رسیده و امکان خانه سازی در حاشیه این خیابان فراهم شده است.

به گفته وی، در گذشته کاربرد صنعتی و کارگاهی داشتند و از اوایل دهه هفتاد رها شده اند یا به نوعی فریزشده و بلااستفاده مانده است.

علی اکبری خاطرنشان کرد: طی توافقات صورت‌گرفته با معاونت شهرسازی و معماری برنامه نوسازی خیابان فدائیان اسلام در دستور کار قرار گرفت و در شورای عالی معماری شهرسازی تصویب شد و از ابتدای سال جاری در سامانه طرح تفصیلی نشسته‌‌ است. در این خیابان زمین بزرگی وجود دارد که می توانیم اقدام به نوسازی کنیم. اولین پروژه هم در اسفند سال گذشته با ۸۰۰ واحد مسکونی آغاز کردیم. البته در اطراف خیابان فدائیان اسلام امکان ساخت ۱۰ هزار واحد مسکونی وجود دارد.

به این ترتیب ظاهر ماجرا این است که شهرداری قصد دارد جدای از برنامه های نوسازی بافت فرسوده، برنامه ای هم برای احیای این اراضی اجرا کند؛ کمااینکه به گفته مدیران شهری تهران حدود ۴۵۰۰ هکتار اراضی ذخیره دارد. اما نکته قابل تامل این است که ذخیره قلمداد شدن بخشی از اراضی تهران به منزله بی کاربرد بودن آنها نیست، بلکه کاربری پیش‌‌بینی شده در آنها قرار است در آینده و طی ده ها سال بعد عملیاتی شود.

آیا تولید مسکن در بافت فرسوده اقدام درستی است؟

اما از این گذشته، سوال مهمی که مطرح می شود این است که آیا اختصاص اراضی مذکور به مسکن سازی کار درستی است؟ پاسخ به این پرسش دست کم به‌خاطر بازی با سه خط قرمز بنیادی و مهم در شهر، منفی است.

خط قرمز اول اهمیت ویژه تمرکز سیاست های شهری بر نوسازی بافت های فرسوده است. به‌طور کلی نحوه استفاده از اراضی شهری توسط شهرداری، نقش هدایت کننده سرمایه های ساختمانی را دارد و اگر اهرم های مشوق مسکن سازی توسط مدیریت شهری تهران در اراضی ذخیره متمرکز شود، به خروج اقلیت سرمایه گذاران ساختمانی از بافت فرسوده به سمت این اراضی به دلیل پیش بینی حمایت ها و مشوق های شهرداری منجر خواهد شد.

موضوع دوم این است که در هر برنامه ای در حوزه مسکن سازی و افزایش بارگذاری جمعیتی، باید مراقب عبور احتمالی از سقف جمعیتی شهر مصوب طرح جامع تهران باشیم. اما از آنجا که کاربری اراضی ذخیره مذکور در طرح ها و ضوابط بالادستی فعلا صفر تعریف شده، هرگونه بارگذاری جمعیتی در آنها عملا بازی با خط قرمز جمعیت پذیری تهران است.

سومین خط قرمز ساختمان سازی در اراضی ذخیره تهران نیز مربوط به نوع کاربری این اراضی است. برنامه فعلی مدیریت شهری این است که مجوز ساخت و‌ ساز مسکونی در این زمین های بدون کاربری را صادر کند. این در حالی است که در وهله اول اراضی ذخیره باید برای پاسخ به نیازهای شهروندان به سرانه های هفتگانه خدماتی مورد استفاده قرار گیرد.

از طرفی حتی اگر قرار باشد این زمین ها به ساخت مسکن اختصاص پیدا کند، دست‌‌کم براساس ضوابط فعلی طرح های بالادستی چنین برنامه ای در حال حاضر به عنوان برنامه بهینه تلقی نمی شود؛ مگر اینکه بارگذاری در جای دیگری از شهر به نفع ساخت و‌ ساز مسکونی در این زمین ها کاهش پیدا کند.

اما بر اساس آنچه تاکنون اعلام شده، کاربری غالب پیش بینی شده برای بخشی از اراضی ذخیره و فریزشده تهران «مسکونی» است و به همین منظور تغییرات پیشنهادی مدیریت شهری در ماه های اخیر به تصویب شورای عالی شهرسازی نیز رسیده و در طرح تفصیلی تهران که نقشه توسعه کالبدی تهران به شمار می آید، گنجانده شده است.

بافت فرسوده به مشوق های بازارساز نیاز دارد

اما اگر زمین های ذخیره گزینه مناسبی برای ساخت سالانه هزاران واحد مسکونی در تهران نیستند، پس کجای شهر به ساخت و‌ ساز نیاز دارد؟ پاسخ حتما بافت های فرسوده است. در واقع شهرداری به جای اینکه امکانات، مشوق ها، منابع و نظیر آن را در زمین های ذخیره متمرکز کند، باید درصدد اجرای سیاست هایی باشد که سرمایه گذاری ساختمانی را به سمت بافت های فرسوده هدایت کند.

در واقع تبعاتی که خانه سازی در زمین های ذخیره شهر برای روند احیای بافت های فرسوده دارد، قابل‌اغماض نیست و تصمیم سازان شهری و سیاستگذاران بخش مسکن باید با چشم بازتری در این رابطه تصمیم گیری کنند و مانع از وضع سیاستی علیه تهران قدیم شوند.

وظیفه اصلی مدیریت شهری در بخش مسکن در حال حاضر این است که از ابزارهای هدایت کننده سرمایه به نحوی استفاده کند که به نفع بازارسازی در بافت های فرسوده شود و ساخت و‌ ساز در این مناطق رونق بگیرد.

مسکن سازی در بافت فرسوده می تواند قیمت مسکن را کاهش دهد؟

از این گذشته، حتی با فرض اینکه شهرداری تهران از سه خط قرمز ذکرشده عبور و برنامه خود را در ابعاد وسیع در پایتخت پیاده کند، سوال این است که آیا تضمینی وجود دارد که چنین رویه ای به کاهش قیمت مسکن منجر شود؟ پاسخ به این پرسش هم با توجه به ویژگی های جامعه شناختی جمعیت ساکن در بافت های فرسوده منفی است.

واقعیت این است که ساکنان بافت های فرسوده واقع در هسته اصلی تهران قدیم، اغلب سبک زندگی خاص خود را که با سایر شهروندان ساکن در نقاط دیگر شهر است، به سایر سبک های زندگی شهروندی ترجیح می دهند.

در این سبک زندگی کوچه و حیاط نقش مهمی دارد. بنابراین بسیاری از ساکنان بافت فرسوده حاضر نیستند خانه های خود را بفروشند و به آپارتمان های پر واحد در بخش دیگری از شهر نقل مکان کنند.

از طرفی تلقی شهرداری این است که زمین های صنعتی قیمتی ندارد و عملا جزو قیمت زمین از هزینه های تمام شده ساخت مسکن حذف می شود یا به حداقل کاهش پیدا می کند تا قیمت مسکن ساخته شده در این اراضی، با استطاعت طبقات متوسط رو به پایین جامعه تناسب بیشتری پیدا کند.

این در حالی است که وقتی تغییر کاربری روی زمینی اعمال می شود و این تغییر در طرح تفصیلی نیز گنجانده می شود، عملا قیمت زمین مذکور دیگر نظیر قطعه زمین با کاربری صنعتی محاسبه نخواهد شد.

به بیان دیگر، دلیلی وجود ندارد که سازنده مسکن ساخته شده در این اراضی را به قیمت حمایتی برای فروش عرضه کند. بنابراین این برداشت که از زمین ارزان برای تامین مسکن ارزان استفاده می شود، تلقی درستی نیست؛ ضمن اینکه پیش خور کردن ذخایر آتی شهر تهران که باید در سال های آینده برای تامین خدمات مورد نیاز شهروندان مورد استفاده قرار گیرد، در حالی شروع شده است که این مدل ورود به زمین های ممنوعه برای خانه سازی نمی تواند حتی مشکل تامین مسکن ارزان را حل کند.

با توجه به اینکه شواهدی مبنی بر اینکه ابزار تشویقی یا تنبیهی خاصی پیش بینی شده باشد تا مسکن ساخته شده در اراضی فریزشده و ذخیره تهران در خدمت بازار مصرفی قرار بگیرد وجود ندارد، به نظر می رسد هر قدر به مالک و سرمایه گذار زمین های بزرگ با کاربری غیرمسکونی تسهیلات و امتیاز برای مسکن سازی داده شود، باز هم در عمل واحدهای تکمیل‌شده به واسطه این امتیازها در دل بازار ملاکی حل خواهد شد؛ به این معنا که واحدهای تکمیل شده در نهایت به قیمتی همسطح با محدوده قیمتی رایج در بازار مسکن عرضه خواهد شد و چه بسا همچنان متقاضیان سرمایه ای و حتی سوداگران ملکی اقدام به معامله این واحدها کنند. با این وصف بعید است اهدافی که دولت و شهرداری از مسکن سازی به این ترتیب دارند، محقق شود.

غفلت از مکانیزم حق انتقال توسعه

یک راهکار بهینه در دوره گذشته مدیریت شهری تهران شناسایی شد که در قالب آن اراضی ذخیره به منزله اهرمی برای تقویت نوسازی بافت های فرسوده قلمداد می شد؛ اما مخالفت برخی مدیران ارشد شهری با این طرح سبب شد شهرداری تهران نتواند آن را اجرا کند.

ماجرا از این قرار است که روند نوسازی بافت های فرسوده به چهار علت بسیار کند است و سرمایه گذاران ساختمانی برای ورود به این بخش از بازار مسکن رغبتی ندارند.

علت اول قطعات کوچک ریزدانه در این بافت ها و مساله دوم عرض کم معبر است که هر یک موانعی پیش روی ساخت و‌ ساز ایجاد می کند. از سوی دیگر سبک و سنت سکونت شهروندان ساکن در این بافت ها که تمایل چندانی به سکونت در آپارتمان های پرواحد ندارند نیز مانعی پیش روی احیای این بافت ها به شمار می‌‌آید و مساله چهارم سرانه های خدماتی اندک در بافت های فرسوده است که اجازه بارگذاری جمعیتی بیشتر در این بافت ها را نمی دهد و به منزله مانعی برای توسعه نوسازی بافت های فرسوده تلقی می شود.

از سوی دیگر تحقیق میدانی از سازنده ها نشان می دهد کف تراکم مورد انتظار سازنده ها در تهران پنج طبقه است و آنها معتقدند ساخت و‌ ساز در تراکم کمتر، صرفه اقتصادی کافی برای آنها ندارد. بنابراین در بافت های فرسوده که تمایل مالکان ساخت و‌ ساز با ارتفاع و تراکم کمتر است، حداقل جذابیت برای سرمایه گذاران ساختمانی وجود ندارد.

راهکار بهینه طراحی شده توسط مدیریت شهری در دوره پنجم این بود که به مالکان زمین های ذخیره تهران اجازه تغییر کاربری و مسکن سازی داده شود، اما محل بارگذاری تراکم تشویقی که به آنها تعلق می گیرد، بافت های فرسوده باشد.

در واقع ساخت و‌ ساز مسکونی در اراضی ذخیره با ارتفاعی که برای سازنده و مالک صرفه اقتصادی داشته باشد، صورت بگیرد و در عین حال در بافت های فرسوده نیز ساخت و‌ ساز دو طبقه در قالب تراکم تشویقی اعطاشده به این گروه از مالکان، رونق بگیرد.

اما آنچه اکنون مدیریت شهری تهران کلید زده است با طرحی که در دوره گذشته با عنوان مکانیزم حق انتقال توسعه تعریف شد، تفاوت دارد و در واقع برای اراضی ذخیره و بافت های فرسوده برنامه هایی جداگانه پیش بینی شده است که هیچ پیوندی با یکدیگر ندارند.

جدا از فقدان پیوند بین دو برنامه مذکور، مساله دیگر این است که برنامه شهرداری به نحوی عمل می کند که می تواند از طریق کاهش سرمایه گذاری ساختمانی در بافت های فرسوده، به تثبیت مشکلات تهران قدیم منجر شود.

بیشتر بخوانید: نرخ بازآفرینی بافت فرسوده در کشور 10 برابر می شود

دنیای اقتصاد