هشدار کارشناسان درباره تبعات ارزش سازی ناگهانی برای املاک مازاد

به گزارش اخبار ساختمان، بررسی های انجام شده درباره جزئیات مصوبه مولدسازی دارایی های دولت و همچنین آیین نامه اجرایی آن که به تازگی ابلاغ شده است نشان می دهد، وزیر راه و شهرسازی به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت نفره تعیین شده در این مصوبه برای تعیین تکلیف و فروش املاک و اموال غیرمنقول و مازاد دولت، با نوعی تعارض منافع در اجرای موادی از این مصوبه در برابر بخشی از خطوط قرمز موجود در مسوولیت های اجرایی و حقوقی خود مواجه است.

بر اساس مصوبه ای که به تازگی با عنوان مصوبه مولد‌‌‌سازی دارایی های دولت مصوب و ابلاغ شده است و همچنین آیین نامه اجرایی مربوط به این مصوبه، همه دستگاه ها و شرکت ها و نهادهای وابسته به دولت مکلف شده اند املاک و اموال غیرمنقول و مازاد خود را با روش های مختلف درج شده در این مصوبه به فروش رسانده یا برای اجرای طرح های مولد، آنها را به پروسه مشارکت با بخش خصوصی وارد کنند.

اما مجموعه این مصوبه و آیین نامه اجرایی آن که در واقع تصویب نامه‌‌‌ تعیین تکلیف دستگاه ها در ارتباط با اموال و املاک غیرمنقول دستگاه ها و سازمان هایی است که به نوعی زیرمجموعه دولت محسوب می شوند، نشان دهنده ایجاد دو ماموریت کاملا متضاد و مغایر از هم برای وزیر راه و شهرسازی، بعد از تعیین وی به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت نفره برای تعیین تکلیف این املاک و اموال است.

وزیر راه و شهرسازی به عنوان یکی از اعضای این هیات هفت نفره و در قالب این مصوبه و آیین نامه اجرایی آن در حالی مکلف و موظف به پیگیری برای اجرای فرآیند فروش و واگذاری این املاک و اموال شده است که در عین حال یکی از اصلی ترین ماموریت ها و خطوط قرمز مسوولیت های وی در سمت عالی ترین مقام وزارت راه و شهرسازی، نظارت عالیه بر حسن اجرای قوانین و مقررات شهری از جمله طرح های جامع و تفصیلی، حفظ کاربری مصوب اراضی در طرح های بالادست و حراست از اراضی خاص و ذخیره در شهرهاست.

در این طرح ها، ضوابط مربوط به کاربری و پهنه بندی های اراضی شهری به روشنی مشخص شده است و یکی از اصلی ترین خطوط قرمز وزیر راه و شهرسازی به عنوان رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری و عالی ترین مرجع حقوقی و اجرایی کشور در تدوین و نظارت بر حسن اجرای طرح های جامع و تفصیلی در شهرها، حفظ و حراست از همین پهنه بندی ها و کاربری های مصوب در قالب این طرح های بالادست شهری است.

در واقع یک هدف عمده و مهم و ماموریت اصلی وزیر را‌ه و شهرسازی در جایگاه عالی ترین مرجع حقوقی و اجرایی حوزه شهرسازی، حفظ کاربری اراضی خاص بر اساس ضوابط این طرح ها و همچنین حراست از اجرای درست حد مجاز تراکم ساختمانی و عدم عدول از این طرح های قانونی برای هر نقطه از حداقل ۱۳۰۰ شهر کشور است.

ستون فقرات این طرح های قانونی نیز حفظ اراضی خاص و کاربری مصوب آنها و همچنین پایبندی به تراکم مصوب در این طرح هاست. اما در قالب آیین نامه اجرایی مصوبه مولدسازی دارایی ها، وزیر راه و شهرسازی، به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت نفره مسوولیت دارد تا اقدامات مربوط به تغییر کاربری اراضی دولتی به منظور فروش و مولدسازی این دارایی ها را تسهیل کند.

مهم ترین زمین هایی که در قالب اراضی خاص، طرح های بالادست شهری، مجموعه مدیران شهری را مکلف به حفظ و حراست از کاربری مصوب آنها کرده است باغات و زمین هایی است که در این طرح ها از آنها به عنوان اراضی تثبیت شده شهری و اراضی ذخیره شهری یاد شده است؛ بخش مهمی از این زمین ها، اراضی ای هستند که به منظور تامین خدمات هفتگانه شهری در آینده و متناسب با نیازهای ضروری شهروندان، به عنوان اراضی ذخیره شهری، کاربری آنها تثبیت شده است و طبق قوانین بالادست، مجوز تغییر کاربری ندارند.

به این معنا که این اراضی برای تامین خدمات و سرانه های آموزشی، بهداشتی و درمانی، ورزشی و تفریحی، مذهبی و فرهنگی، فضای سبز و پارک ها، تاسیسات و تجهیزات شهری و... متناسب با نیاز شهروندان در آینده، ذخیره شده اند. اما در این مصوبه، به هیات ویژه هفت نفره که وزیر راه و شهرسازی یکی از اعضای آن محسوب می شود ماموریت داده شده است که موضوع تغییر کاربری املاک غیرمنقول و مازاد دستگاه های دولتی را اجرایی کند.

بخشی از این املاک، اراضی ذخیره شهری هستند که در حال حاضر بلااستفاده اند اما برای تامین نیازها و سرانه های خدمات زندگی شهری شهروندان در آینده در نظر گرفته شده و ذخیره شده اند.

انحراف آیین نامه از مصوبه

در ماده ۳ این مصوبه آمده است: کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران هر یک مکلف هستند ظرف مدت حداکثر یک ماه نسبت به درخواست تغییر کاربری اموال (املاک) مازاد ارسالی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام نظر قطعی نمایند. در صورت مخالفت یا عدم اظهارنظر شورای عالی، مرجع صدور پروانه ساخت مکلف است با درخواست وزارت امور اقتصادی و دارایی، نسبت به صدور پروانه احداث بنا، مطابق با ضابطه عام ساخت (سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا) پهنه وقوع با حفظ کاربری زمین اقدام نماید.

ترجمه یا بیان راحت تر این ماده از مصوبه مولد‌‌‌سازی دارایی های دولتی، نشان دهنده تعیین دو بخش در این ماده است. در بخش اول این ماده اعلام شده است بعد از شناسایی اموال و املاک غیرمنقول و مازاد دستگاه های دولتی، کمیسیون های ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی و معماری باید نسبت به درخواست تغییر کاربری این اراضی نظر قطعی خود را ظرف حداکثر یک ماه اعلام کنند؛ این بخش از مصوبه به لحاظ فنی و قانونی، درست و بدون ایراد است.

در بخش دوم نیز آمده است که اگر کمیسیون های ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی و معماری در مدت تعیین شده -حداکثر یک ماه- نظر قطعی خود را اعلام نکنند، شهرداری ها به عنوان مراجع صدور پروانه می توانند بر اساس پهنه بندی مصوب این اراضی در طرح های بالادست و بر اساس ضوابط عام ساخت مانند سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا، بر اساس همان پهنه اصلی و مصوب، مجوز ساخت یا پروانه احداث بنا بدهند.

این بخش از مصوبه نیز به لحاظ حقوقی بدون ایراد و اشکال است. ایرادی که به این بند از مصوبه می توان وارد کرد این است که چرا اصلا باید صحبتی از تغییر کاربری اراضی و املاک غیرمنقول دولت که قطعا بخشی از آنها اراضی ذخیره شهری است، به میان آید؟ حتی جدا از موضوع اراضی ذخیره، اگر زمین یا ملکی مازاد است چرا باید آن را تغییر کاربری بدهند و با همان کاربری مصوب به فروش نمی رسد یا در پروسه مولدسازی قرار نمی گیرد؟

با این حال، انحراف اصلی، در آیین‌‌‌نامه اجرایی مربوط به این بند از مصوبه، قابل رهگیری است. در حالی که در ماده ۳ مصوبه، نقش کمیسیون های ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی و معماری به عنوان مرجع صدور رای برای تغییر کاربری یا تغییر ضوابط عام ساخت (تراکم و...)، به رسمیت شناخته شده و شهرداری ها مکلف شده اند در صورت عدم موافقت این مراجع قانونی با تغییر کاربری، مجوز ساخت را بر اساس همان کاربری و ضوابط مصوب ساخت، صادر کنند اما در آیین نامه اجرایی این مصوبه، موارد انحرافی درج شده است.

در آیین نامه اجرایی این مصوبه، ماده ای با عنوان ارزش افزایی، به منظور اجرای ماده ۳ مصوبه درج شده است. این ماده از آیین نامه یعنی ماده ۱۰ با عنوان ارزش افزایی، سه بخش مهم دارد که حداقل به دو بخش آن، ایراد اساسی وارد است.

در بخش اول این ماده از آیین نامه اجرایی مصوبه مولد‌‌‌سازی دارایی های دولت آمده است: «در راستای استانداردسازی ارزش افزایی دارایی های دولت اعم از تفکیک (افراز)، تجمیع، تغییر کاربری و افزایش تراکم، مجری با همکاری وزارت راه وشهرسازی ظرف مدت یک ماه از طریق شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، دستورالعمل و چارچوب فنی را برای اجرای بند (۳) مصوبه و ایجاد وحدت رویه و اولویت بندی و تعیین تکلیف نحوه مواجهه با قوانین محدودکننده برای کمیسیون ماده ۵، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و شورای برنامه ریزی و توسعه استان یا سایر نهادهای ذی ربط تهیه و پس از تایید هیات ویژه، به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می رساند.»

در حالی در این بخش از آیین نامه اجرایی، از مواجهه با قوانین محدودکننده در حوزه تغییر کاربری و تراکم و سایر ضوابط ساخت در این اراضی سخن به میان آمده است که در ماده ۳ مصوبه، صحبتی از مواجهه با موارد محدودکننده به عمل نیامده است. بلکه در این ماده قانونی تعیین تکلیف موضوع تغییر کاربری به اظهارنظر شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده ۵ منوط شده است و در صورت عدم اظهارنظر قطعی این دو شورا و کمیسیون، تکلیف مصوبه، برای مراجع صدور پروانه (شهرداری ها)، صدور جواز ساخت بر اساس کاربری مصوب و ضوابط عام ساخت تعیین شده در قوانین بالادست است.

در قسمت دوم این ماده از آیین نامه اجرایی، تکلیف شده است که از تاریخ ابلاغ این آیین نامه، به منظور حداکثرسازی ارزش افزوده دارایی های دولت، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است در تصویب طرح های جامع و تفصیلی شهرها، نسبت به تغییر کاربری این دارایی ها با هماهنگی مجری اقدام کند. به این منظور وزارت راه و شهرسازی از طریق مشاوران تهیه کننده انواع طرح های توسعه شهری جاری و آتی، در تهیه این طرح ها نظرات مجری را صرفا در خصوص دارایی های دولت اخذ می کند.

همچنین مجری به منظور ایجاد بیشترین ارزش افزوده دارایی های دستگاه های مشمول در هر مورد، درخواست ارزش افزایی خود، تغییر کاربری یا افزایش تراکم را به مراجع صالح اعم از کمیسیون های ماده ۵ و کارگروه های امور زیربنایی و شهرسازی ارائه می کند.

این مراجع مکلف هستند ظرف مدت حداکثر یک ماه، با رویکرد تعیین بیشترین ارزش افزوده اقتصادی، نسبت به این درخواست اعلام نظر قطعی کنند. در صورت مخالفت یا عدم اظهارنظر مراجع مربوطه مرجع صدور پروانه ساخت مکلف است با درخواست وزارت امور اقتصادی و دارایی، نسبت به صدور پروانه احداث بنا مطابق با ضوابط عام ساخت پهنه وقوع، با حفظ کاربری زمین اقدام کند. این بخش از آیین نامه دقیقا در راستای مصوبه و عین متن ماده ۳ مصوبه مذکور است و مغایرتی با آن ندارد.

مجوز تغییر کاربری زمین های خدماتی

اما انحراف اصلی، مربوط به بخش سوم این آیین نامه اجرایی است که در قالب بند ۴ بخش ارزش افزایی (ماده ۱۰ آیین نامه)، درج شده است. بر اساس این بخش از آیین نامه، بر فراهم آوری امکان تغییر پهنه و بارگذاری کاربری های مسکونی، اداری و تجاری برای اراضی واقع در پهنه های گوناگون از جمله خدماتی و اراضی دارای هرگونه کاربری تثبیت خدماتی در کمیسیون ماده ۵ تاکید شده است.

این در حالی است که در بخش دیگری از این بند تاکید شده است که هرگونه سابقه طرح در کمیسیون ماده ۵ منعی برای طرح مجدد نخواهد بود. این قسمت، همان بخشی است که منجر به ایجاد تعارض منافع در ماموریت ها و خطوط قرمز محوله به وزیر راه و شهرسازی می شود و کارشناسان نیز نسبت به تبعات آن هشدار می دهند.

در شرایطی که وزیر راه و شهرسازی، به عنوان عالی ترین مقام اجرایی و حقوقی تصویب و اجرای قوانین بالادست شهری و شهرسازی (طرح های جامع و تفصیلی و...)، بالاترین مقام مسوول حفظ و حراست از اراضی ذخیره و خدماتی در شهرهاست؛ اما این بخش از آیین نامه مصوبه مولدسازی دارایی های دولت به وی به عنوان یکی از اعضای هیات هفت نفره اجرای این مصوبه، ماموریت داده است تا مقدمات لازم برای تغییر کاربری اراضی خدماتی در شهرها را که به دلیل اینکه هم‌‌‌اکنون بلااستفاده بوده و جزو اراضی مازاد شناسایی شده اند، فراهم کند.

تبعات مصوبه برای شهرها

با وجود آنکه اصل موضوع مولدسازی دارایی های دولت و رفع انجماد از املاک و اراضی بلااستفاده در اختیار دستگاه های دولتی از ضرورت های اساسی و گامی مثبت است اما بررسی ها نشان می دهد، تکلیف تعیین شده برای فراهم آوری مقدمات تغییر کاربری زمین های خدماتی و به طور کلی، آن بخش از مصوبه و آیین نامه اجرایی که تعیین کرده است برای ایجاد ارزش افزوده هر چه بیشتر برای آن گروه از املاک و زمین هایی که به عنوان املاک مازاد دولتی شناسایی شده اند، کاربری های مصوب تغییر کند، این ارزش افزایی نامتعارف، می تواند تبعات گسترده شهرسازی به همراه داشته باشد.

از آنجا که بخش زیادی از این زمین ها، اراضی و املاک، بزرگ متراژ و درون شهرها قرار دارند؛ فروش آنها می تواند در آینده منجر به کمبود عرضه های موردنیاز برای تامین سرانه ها و فضاهای خدماتی موردنیاز شهروندان شود و مدیریت شهری آینده را با مشکلات بسیاری از بابت کمبود اراضی ذخیره روبه‌رو کند. دیدگاه های کارشناسی نشان می دهد گذشته از اثرات و تبعات شهرسازی، این ارزش افزایی نامتعارف از سوی دیگر بر موضوع اقتصاد املاک و مستغلات و در نتیجه قیمت زمین و مسکن نیز اثر منفی و فزاینده خواهد داشت.

تسری شهرفروشی به کل دولت؟

سهراب مشهودی، رئیس کارگروه مسکن جامعه مهندسان مشاور ایران و صاحب نظر حوزه شهرسازی، ارزش افزایی نامتعارف در آیین نامه مولد‌سازی را، میخی دیگر بر تابوت شهرسازی و خدمات شهری دانسته و در این باره ‌‌‌می گوید: وظیفه اصلی طرح های شهری تعادل بخشی بین جمعیت با خدمات، تاسیسات، تجهیزات و دیگر کاربری های موردنیاز زندگی شهری است.

بخش زیادی از این خدمات مثل آموزش، درمان و خدماتی دیگر هستند که دولت ها موظف به تامین رایگان آنها هستند؛ پس از اینکه با کاهش درآمد نفتی بسیاری از طرح های عمرانی، شهری و خدماتی نیمه کاره مانده است هم‌‌‌اکنون دولت به فکر واگذاری آنها به بخش خصوصی افتاده است.

وی در این زمینه معتقد است: بخش خصوصی پس از تکمیل آنها از طریق خصوصی سازی و فروش خدمات مربوطه هزینه خرید و تکمیل این تاسیسات را تامین می کند. به این ترتیب دیگر مدرسه دولتی، درمانگاه دولتی، راه بدون عوارض و... جدید نخواهیم داشت. یعنی دیگر خدمات موظف دولتی جدید ساخته نشده و خود مردم باید تمام هزینه را تقبل کنند. امری‌که شاید در سرمایه دارترین کشورهای دنیا نتوان به این شدت با آن مواجه بود.

مشهودی در بخش دیگری از اظهارات خود می افزاید: متاسفانه با ماده ۱۰ این آیین نامه به شرحی که خواهد آمد، موضوع وخیم تر هم می شود. اول آنکه، به منظور ارزش افزایی مقرر است که کاربری ها و تراکم به منظور حداکثر ارزش افزایی تغییر کند. این امر به کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی منعکس شده و در صورت عدم پاسخ ظرف یک ماه یا مخالفت شورای عالی و کمیسیون ماده ۵، شهرداری ها با نظر وزارت اقتصاد راسا می توانند نسبت به صدور جواز با کاربری پهنه محل وقوع اقدام کنند.

وی ادامه داد: دومین نکته مربوط به بند ۴ ماده ۱۰ است که بر اساس آن، امکان تغییر کاربری از پهنه های خدماتی و تثبیت شده به مسکونی، اداری و تجاری مجاز است. به این ترتیب متاسفانه با ماده ۱۰ این آیین نامه نه تنها این خدمات موظف دولتی دیگر تامین نشده و مردم باید هزینه اش را بدهند. بلکه حتی بهره وران نمی توانند (‌با تغییر کاربری از خدمات به مسکونی، تجاری و اداری) اصولا به آن خدمات حتی به شکل خصوصی هم دست یابند.

با تبدیل کاربری های خدماتی به مسکونی، به جمعیت بهره ور متقاضی خدمات نیز اضافه شده و به حجم کاستی خدمات موظف دولتی که حالا هم کافی نیست، افزوده می شود.بنابراین ضرورت دارد مقامات مسوول به خصوص وزارت راه و شهرسازی و سازمان شهرداری ها، به سرعت برای حذف این مفاد از آیین نامه اقدام کنند و مانع تسری کاربری و تراکم فروشی از شهرداری ها به کل دولت شوند.

در غیر ‌این صورت اصولا تهیه طرح های شهری و رعایت استانداردهای متعادل کننده بین جمعیت و خدمات بی معنی خواهد بود و این آیین نامه میخ دیگری بر شهرسازی و تامین خدمات موظف دولتی برای شهروندان خواهد زد.

تعارض منافع سیاستگذار مسکن

فردین یزدانی، کارشناس و نویسنده طرح جامع مسکن نیز با انتقاد به آیین نامه اجرایی مصوبه مولدسازی دارایی های دولت، این آیین نامه را دربردارنده تعارض منافع آشکار برای سیاستگذار مسکن می داند.

به گفته وی محتوای این آیین نامه، اساسا تمایل ساختاری به افزایش قیمت مستغلات را نشان می دهد. به عبارتی در شرایطی که سیاستگذار باید زمینه های تنظیم بازار املاک و مستغلات، زمین و مسکن را ایجاد و آن را تسهیل گری کند اما با تاکید بر ارزش افزایی املاک در اختیار دولت از مسیر تغییر کاربری و فروش با قیمت حداکثری، عملا به مسیر انحرافی درآمدزایی از مسیر تغییر کاربری برای درآمد بیشتر، وارد شده است.

در واقع می توان از این مصوبه، به مصوبه درآمدزایی دولت با تغییر کاربری یاد کرد. دولتی که باید تمام توان خود را برای ساماندهی بازار مستغلات به منظور تنظیم و ساماندهی بازار زمین و مسکن به کار بگیرد. اما با این اقدام خود عملا حرکت در مسیر رشد فزاینده قیمت مستغلات را آغاز کرده که می تواند مقدمه ای بر رشد فزاینده قیمت زمین و مسکن در شهرهای کشور باشد.

بیشتر بخوانید: زمین های مازاد دستگاه های دولتی به نهضت مسکن جان می دهد

دنیای اقتصاد