دولت اختیارات شهردار پایتخت را محدود خواهد کرد

به گزارش اخبار ساختمان، دبیرخانه کمیسیون ماده‌۵ شهر تهران از شهرداری پایتخت منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل می شود. این پیشنهادی است که دولت در قالب ماده ۱۱۴ لایحه برنامه توسعه هفتم مطرح کرده و در صورتی که به همین شکل در مجلس تصویب شود، نتیجه آن یک تغییر ساختاری در اتاق توزیع رانت ساختمانی است که فراز و فرودهای زیادی در دوره های مختلف مدیریت شهری داشته است.

نقشه دولت برای تغییر در ساختار این اتاق تا چه اندازه می تواند در تحقق اهدافی مثل گارانتی اجرای طرح های بالادست حوزه شهرسازی و جلوگیری از تصمیمات فسادزا و آلوده به رانت که در آنها منافع و مصالح اقلیت به منافع عمومی شهر ترجیح داده می شود، موثر باشد؟

در این مقاله ابعاد مختلف این بخش از لایحه برنامه هفتم را بررسی شده و به این سوال پاسخ داده خواهد شد که آیا این ایده کفایت لازم را برای جلوگیری از رانت در حوزه شهرسازی در پایتخت دارد یا نه.

مبتنی بر آخرین نسخه اصلاحی ماده‌۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست ‌‌‌استاندار و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان بدون حق رای انجام می شود.

در واقع این ترکیب اعضای کمیسیون ماده‌۵ است که در همه شهرها به ریاست استاندار تشکیل می شود اما مبتنی بر قانون مصوب سال ۱۳۶۵ مجلس شورای اسلامی، تهران در این حوزه به واسطه پایتخت بودن استثنا شده و شهردار تهران به عنوان دبیر کمیسیون ماده‌۵ به جای استاندار مسوولیت گرفته است. به همین نسبت دبیرخانه کمیسیون ماده‌۵ شهر تهران نیز از آن زمان تاکنون در شهرداری مستقر بوده است.

بر اساس قوانین مصوب دهه ۵۰ ناظر بر تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری، این شورا موظف است ضوابط بالادست برای موضوعات مختلف حوزه شهرسازی به ویژه تراکم و کاربری در پهنه های مختلف شهری را بر اساس پارامترهای مختلفی از قبیل ملاحظات جمعیتی، زیست محیطی و منافع عمومی با هدف تامین آسایش و آرامش عموم شهروندان تعیین تکلیف کند.

این ماموریت در قالب تصویب و تغییر طرح های تفصیلی انجام می شود. در واقع از آنجا که ملک و زمین یک دارایی همواره سودزا و جذاب به شمار می آید و از طرفی هر نوع مجوز درباره کاربری و تراکم ملک، می تواند ارزش آن را دستخوش تغییر بنیادی کند اما در عین حال تبعاتی برای مجاوران یک ملک داشته باشد، ملاحظاتی که مانع از ارجحیت منفعت خصوصی اقلیت بر منافع عمومی شهر و شهروندان شود اهمیت زیادی دارد که منظور کردن این ملاحظات بر عهده شورای عالی شهرسازی و معماری است.

البته مصوبات این شورا در حوزه شهرسازی از پایین به بالا صورت می گیرد، به این معنا که نهادهای محلی از قبیل استانداری، شهرداری و فرمانداری بر اساس تشخیص خود و در نظر گرفتن جنبه های انتفاع عمومی در نحوه توسعه کالبد شهر، طرح های بالادست شهرسازی مثل طرح تفصیلی را تدوین و برای تصویب نهایی به شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه می کنند.

با این وصف شورای عالی شهرسازی و معماری جنبه سیاستگذاری دارد و مانع از آن می شود تا اختیار شهرداران در اعطای مجوزهای ساختمانی بی‌‌‌حد و حصر و بی ضابطه باشد؛ چراکه در این صورت شهرداران می توانند با هدف کسب درآمد برای شهر، آسایش و آرامش عموم شهروندان را قربانی منافع اقلیت کنند و از این رو ورود سیاستگذار ارشد به این حوزه ضروری است.

با این حال از آنجا که شهر یک موجود زنده بوده و به تناسب موقعیت و زمان، ممکن است برخی از مفاد طرح های بالادست نیز نیازمند بازنگری باشد، اتخاذ تصمیمات موردی به اعضای اتاق موسوم به کمیسیون ماده‌۵ واگذار شده است. اما نکته قابل تامل این است که در تهران رئیس این اتاق همزمان در کسوتی قرار دارد که به کسب درآمد از محل مجوزهای ساختمانی نیازمند است.

در تمام سال های گذشته این شهرداران تهران بوده اند که مسوولیت دبیری کمیسیون ماده‌۵ پایتخت را با وجود تعارض منافع بر عهده داشته اند. آنها در کمیسیون ماده‌۵ باید نسبت به عدول از شاخص هایی مثل جمعیت پذیری با تحدید تراکم و کاربری در پهنه های مختلف مراقبت می کردند اما همزمان باید بیش از نصف درآمدهای موردنیاز شهرداری برای اداره شهر را نیز از محل تراکم فروشی و تغییر کاربری ‌تامین می کردند.

به این ترتیب در جریان فراز و فرودهایی که کمیسیون ماده‌۵ در دهه های گذشته داشته، بارها و در دوره های مختلف پشت درهای این اتاق رانت ساختمانی به نفع اقلیت توزیع شده است؛ چیزی که چند سال قبل نخبگان شهری و شهروندان از آن با عنوان شهرفروشی یاد می کردند و در واقع اشاره به همین رانت داشت.

واقعیت این است که از سال ۶۵ تاکنون هیچ استدلال قوی درباره اینکه چرا باید مسوولیت کمیسیون ماده‌۵ شهر تهران برخلاف دیگر شهرهای کشور به شهردار تهران واگذار شود، مطرح نشده است. اما اکنون پس از سال ها دولت در‌صدد یک تغییر جزئی در ساختار این اتاق برآمده است.

بر اساس ماده ۱۱۴ لایحه برنامه هفتم توسعه، از تاریخ تصویب این برنامه دبیرخانه کمیسیون ماده‌۵ از شهرداری تهران منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل‌‌‌ می شود. ممکن است در ظاهر این طور به نظر برسد که قرار است ریاست این کمیسیون نیز به یک وزیر یا مقام دولتی واگذار شود اما این طور نیست. در واقع این فقط دبیرخانه کمیسیون ماده‌۵ است که به وزارت راه و شهرسازی منتقل خواهد شد.

این تصمیم البته فاقد مزیت نیست و دست‌‌‌کم موجب می شود سرچشمه ورود پرونده های درخواست مالکان زمین ها برای جلب امتیاز بیشتر از حدود تعیین شده در طرح تفصیلی، از شهرداری به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود.

می توان این طور پیش بینی کرد که اگر این دبیرخانه منتقل شود، به صورت خودکار بازدارندگی از طرح درخواست های نامتعارف دست‌‌‌کم از سوی نهادهای زمین دار در شهر تهران صورت خواهد پذیرفت.

از طرفی بنا بر اظهارات کارشناسان دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری، این شورا عموما از مصوبات مشکل دار کمیسیون ماده‌۵ تهران غافلگیر می شد و در واقع آخرین نهادی بود که از جزئیات این مصوبات مطلع می شد و به آن واکنش نشان می داد.

اما اگر دبیرخانه به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود، این غافلگیری ها پایان می یابد و عملکرد کمیسیون ماده‌۵ تهران ممکن است قدری شفاف تر شود. اما در این بین یک مساله مهم مغفول مانده است؛ اینکه با تغییر محل دبیرخانه ممکن است فقط ریشه رانت و شهرفروشی و به عبارت دیگر کسب درآمد سمی حاصل از مصوبات خاص و موردی با ارجحیت دادن به منافع خصوصی افراد و نهادها نسبت به منافع عمومی شهر تغییر کند. این ریشه پیش‌‌‌تر در شهرداری تهران برقرار بوده و با انتقال آن به یک نهاد دیگر مثل وزارت راه و شهرسازی، اتفاقی که باید رخ نمی‌‌‌دهد.

در واقع به جای اینکه دریچه های کسب درآمد در شهر تغییر کند، صرفا سکاندار این دریچه ها عوض می شود و به اصطلاح یک اتاق جدید برای توزیع رانت ساختمانی در یک نهاد دیگر شکل می گیرد.

واقعیت این است که وزارت راه و شهرسازی نیز در برخی از دوره ها عملکرد غیر قابل دفاعی در حوزه توسعه کالبدی و جمعیتی مناطق شهری از خود به جای گذاشته است. این وزارتخانه در دو دهه گذشته متولی اجرای طرح های ساخت و‌ ساز تهاجمی و انبوه دولتی بوده و حتی در دولت های نهم و دهم به همین خاطر از سقف های جمعیتی مصوب برای تحقق اهداف دولت وقت عدول کرده است. حتی اخیرا در جریان اجرای طرح مولدسازی دارایی های دولت، وزیر راه و شهرسازی به عنوان رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به رسیدگی به پرونده های تغییر کاربری شده است.

به بیان دیگر بر اساس روح کلی مصوبه دولت درباره ارزش افزایی املاک، احتمالا این شورا ناچار است به تغییر کاربری هایی که با ماموریت ذاتی وزارت راه و شهرسازی مغایر است، رسیدگی و راه این تصمیمات را هموار کند. بنابراین هیچ تضمینی وجود ندارد که جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده‌۵ مانع از توزیع رانت شود، بلکه صرفا ممکن است اتاق توزیع رانت تفاوت پیدا کند.

نجات شهر با شارژ شهری

کارشناسان اقتصاد شهری معتقدند راه حل بنیادی برای پایان دادن به بازی با خط قرمزهای طرح های جامع و تفصیلی شهر تهران تغییر سر‌چشمه کسب درآمد شهرداری است. اگر شهرداری ها از منبع درآمد سمی و غیرپایدار ناشی از ساخت و‌ ساز جدا شوند و به جای آن به یک منبع سالم مثل شارژ شهری و انواع عوارض و مالیات های شهری مجهز شوند، نگرانی درباره عدول از ضوابط شهرسازی به حداقل می رسد.

مقصود از شارژ شهری بهایی است که هر شهروند باید سالانه بابت دریافت خدمات شهری بپردازد و در ایران مدلی از آن در قالب عوارض نوسازی اجرا می شود اما نه رقم این عوارض موثر بوده و نه ابزاری به عنوان تضمین وصول به‌‌‌موقع آن وجود دارد.

مدل مطلوب شارژ شهری این است که هر شهروند به تناسب هزینه ای که به شهر تحمیل می کند عوارض پرداخت کند و همینطور به همان نسبت که از خدمات شهری مطلوب تری برخوردار است، شارژ شهری بیشتری را پرداخت کند.

با این تعریف مالکان خودروهای بیش‌‌‌آلاینده نیز باید به تناسب آلودگی تحمیلی به شهر و شهروندان، عوارض سبز بپردازند تا صرف ماموریت کاهش آلودگی هوا و بهبود محیط زیست شود. برآوردها نشان می دهد همین حالا ظرفیت درآمدزایی سالم و پایدار از شهر معادل درآمد حاصل از ساخت و ساز و تغییر کاربری وجود دارد و راه برای کسب درآمد سالم از طریق بازنگری در فرمول تعیین عوارض و شارژ شهری و تعیین ارقام موثر باز است.

مساله دیگر این است که برابر قوانین موجود شهرداری ها از ناحیه دو وزارتخانه مدیریت می شوند. وزارتخانه متولی پرداخت سهم شهرداری ها از محل درآمدهای پایدار مثل مالیات ارزش افزوده وزارت کشور است اما وزارتخانه متولی تکالیف و نقشه راه ساختمانی که شهرداری ها باید طی کنند وزارت راه و شهرسازی است؛ ضمن اینکه عملا هیچ تضمینی وجود ندارد تا ضوابط و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری به صورت تمام و کمال پیاده شود.

افکار عمومی خاطراتی دارد از دورانی که دبیر این شورا و حتی وزیر وقت راه و شهرسازی پای مخالفت با یک ساخت و‌ ساز خارج از ضابطه در غرب تهران ایستادند اما این مقاومت به جایی نرسید و اکنون برج مذکور آماده بهره برداری شده است.

سپردن صفر تا صد مسوولیت تعامل با شهرداری ها به یک نهاد سیاستگذار در دولت می تواند راه را برای دور زدن طرح تفصیلی مسدود کند؛ کمااینکه اگر شهرداری اهتمام لازم برای اجرای بخشی از طرح تفصیلی را نداشته و با انگیزه درآمدی در‌صدد توزیع رانت ساختمانی بربیاید، باید نسبت به وصول درآمدهای پایدار خود که در قانون پیش بینی شده است، تردید کند. در واقع وزارت متولی شهرداری ها با ابزار اعتباری می تواند مانع از دور زدن طرح های بالادست در حوزه شهرسازی شود.

ابزار دولتی گارانتی طرح تفصیلی

یک صاحب‌نظر اقتصاد شهری معتقد است حرکت دولت در برنامه هفتم توسعه مبنی بر گنجاندن پیشنهاد جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج شهرداری تهران از این نهاد به وزارت راه و شهرسازی خلاف روندهای جهانی است و نمی تواند نقش گارانتی اجرای طرح‌‌‌های بالادست در حوزه شهرسازی را ایفا کند.

حبیب‌‌‌اله طاهرخانی در واکنش به ماده 114 قانون برنامه هفتم توسعه کشور که به تازگی لایحه آن به مجلس تقدیم و طی آن پیشنهاد شده دبیرخانه کمیسیون ماده پنج شهر تهران از شهرداری منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود، یادآور شد: در یک نگاه نظری کلی این اقدام دولت برخلاف روندهای جهانی است که مدیریت شهری طی کرده و می کند. به طور کلی کمیسیون ماده پنج یک ساختار تصمیم گیر درباره نحوه اجرای طرح های محلی است و نهاد محلی باید به آن ورود کند.

وی افزود: اما در عین حال مساله دیگر شرایط خاص ایران است؛ از این بابت که کمیسیون ماده پنج به قلک و منبع درآمد شهرداری ها تبدیل شده و این موضوع در افکار عمومی نیز برجسته شده است. بنابراین دولت با هدف اینکه ‌سازوکاری برای مدیریت این موضوع پیش بینی کند، انفکاک دبیرخانه کمیسیون ماده پنج از شهرداری را در برنامه هفتم گنجانده است.

او معتقد است دولت با این روش به هدفی که دنبال می کند، دست پیدا نخواهد کرد و گواه این مدعا را وضعیت آشفته توسعه کالبدی در شهرهای شمالی طی 20 سال اخیر می داند.

طاهرخانی در این رابطه توضیح داد: بخش قابل توجهی از منابع طبیعی در توسعه شهری شهرهای شمالی طی دو دهه اخیر از بین رفته که منشأ آن اغماض درباره طرح های بالادست بوده است. این در حالی است که اتفاقا به جز تهران در تمام شهرهای دیگر کشور دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در یک مجموعه دولتی یعنی استانداری یا فرمانداری مستقر است. اما آیا در این شهرها وضعیت بهتری نسبت به تهران رقم خورده یا توسعه کالبدی با پایبندی بیشتری به مصالح و منافع عمومی پیش رفته است؟ پاسخ منفی است. بنابراین راه حل اصلی برای گارانتی اجرای طرح های جامع و تفصیلی و به طور کلی اسناد بالادست حوزه شهرسازی چیزی به جز جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج و انتقال آن به دولت است.

وی با تاکید بر اینکه این انتقال عملا تصدی گری دولت در مدیریت شهری و محلی محسوب می شود، تاکید کرد: ‌سازوکار اصلی این است که مسوولیت و اختیارات لازم برای اجرای صفر تا 100 یک برنامه محلی به نهاد محلی واگذار شود و به همان نسبت آن نهاد به پاسخگویی وادار شود.

نکته قابل تاملی که طاهرخانی به آن اشاره کرد، عضویت نمایندگانی از برخی نهادهای دولتی در کمیسیون ماده پنج است که همین حالا در ساختار و ترکیب اعضای این نهاد در قانون پیش بینی شده و موجب می شود هر کجا از مدیران شهری درباره عملکرد کمیسیون ماده پنج سوال می شود، آنها با طرح این ادعا که شهرداری در این کمیسیون تنها نیست و اعضای دیگری هم در تصمیم نهایی دخیل هستند، از پذیرش مسوولیت سر باز بزنند. بنابراین جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج از شهرداری تهران به یک نهاد سیاستگذار دولتی (وزارت راه و شهرسازی) راه‌حل مسائلی که با آن مواجهیم نیست.

طاهرخانی خاطرنشان کرد: چاره این است که موضوع مغفول مانده در کشور پیرامون نحوه اداره شهرها مورد توجه دولت و نهاد قانونگذار قرار بگیرد و آن تقسیم درست مسوولیت های ملی و محلی و در عین حال تمرکز روی کسب درآمد پایدار توسط شهرداری هاست.

این صاحب نظر اقتصاد شهری با تاکید بر اینکه حرکت به سمت جایگزینی درآمدهای پایدار به جای درآمدهای ناپایدار وابسته به شهرسازی در شهرها و همزمان با آن واگذاری تصدی های دولتی به نهادهای محلی مثل شهرداری ها است.

وی در پاسخ به اینکه بدون مداخله نهادهای بالادست دولت ملی، چگونه می توان اجرای طرح های جامع و تفصیلی شهرها را آن هم در جایی مثل تهران که شهرداری تهران ریاست کمیسیون ماده پنج را بر عهده دارد، گارانتی کرد؟ گفت: راه منطقی و عاقلانه این است که دولت های ملی متناسب با اولویت های خود برای شهردارانی که به تحقق اهداف دولت ملی پایبند هستند و طرح های مربوطه را به شکل مطلوب اجرا می کنند، گرنت یا به عبارت بهتر اعتباراتی در نظر بگیرند. به عنوان مثال ممکن است برای یک دولت مساله جمع آوری پسماند و حفظ محیط زیست در شهرها واجد اولویت باشد. بنابراین به تناسب عملکرد شهرداری ها در این حوزه برای آنها اعتبار در نظر می گیرد.

طاهرخانی با تاکید بر اینکه نحوه نظارت دولت بر نهادهای محلی مثل شهرداری ها در کشورمان نیازمند پوست اندازی است، گفت: دولت های ملی عموما اهداف خود را با ابزار تخصیص اعتبار به تناسب عملکرد از طریق نهادهای محلی دنبال می کنند. در جایی مثل تهران اگر دولت بخواهد نسبت به انضباط بخشی به ساخت و ساز و جلوگیری از تصمیمات درآمدزا به زیان منافع عمومی در ساختارهای محلی ورود کند، می تواند اعتبارات خود را به تناسب میزان پایبندی به طرح تفصیلی و خودداری از عدول نسبت به آن در اختیار این نهاد قرار دهد.

بیشتر بخوانید: کمیسیون ماده پنج تهران با طرح شورای شهر ساماندهی می شود

دنیای اقتصاد