بررسی طرح مجلس در مقابله با زمین‌خواری

به گزارش اخبار ساختمان، سر و سامان دادن به محدود‌های مسکونی، کشاورزی، دامپروری روستا‌ها یکی از دغدغه‌های مهم چندین ساله مسئولین کشوری بوده و هست. نقطه آغازین این حرکت از سال ۶۲ و تحت عنوان، روان بخشی روستا‌ها در یکی از نقاط روستایی شهرستان شهرکرد و توسط وزیر مسکن و شهرسازی وقت به اجرا گذاشته و در سال‌های بعد به خصوص از سال ۱۳۶۶ توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با جدیت تمام پی گیری شد.

یکی از این اقدامات مهم، اجرا کردن طرحی موسوم به طرح هادی روستایی بود که خالی از ایراداتی هم نبود. طرح هادی روستایی، طرحی بود که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود، میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکرد‌های مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری، کشاورزی، تأسیسات و تجهیزات و نیازمندی‌های عمومی روستایی را بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح‌های ساماندهی فضا و سکونتگاه‌های روستایی یا طرح‌های جامع ناحیه‌ای تعیین می‌کرد.

مهرماه ۹۹ بود که دوباره بحث ساماندهی ساخت و ساز‌های روستایی بر سر زبان‌ها افتاد. این بار منشا اصلی این حرکت نه وزارت مسکن و نه نهاد‌های مرتبط عمرانی و روستایی بلکه قطار آن از نهاد قانونگذاری کشور عبور می‌کرد. اما نکته جالبی که این طرح با آن خود را معرفی می‌کرد بحث ساماندهی ساخت و ساز در محدوده حریم روستا‌ها و مقابله با زمین خواری بود، ولی با یکبار نگاه کردن به این طرح موانعی با زمین خواری دیده نمی‌شود و بالعکس به نوعی زمین خواری تبدیل به یک قانون خواهد شد.

یعنی هر زمینخوار و متخلفی اراضی ملی، دولتی، زراعی و باغی را تصرف و تخریب کند، نه تنها مجازات نمی‌شود، بلکه با پاداش کار خود را در قالب پروانه ساخت و عدم خلافی دریافت خواهد کرد. حتی به اعتقاد بسیاری از کارشناسان منجر به گسترش زمین‌خواری در روستا‌های کشور خواهد شد و در واقع حمایت از زمین‌خواری محسوب می‌شود.

در ادامه نگاهی به مواد طرح مورد نظر انداخته خواهد شد که ثابت شود این طرح به جای آن که برای روستاییان و ساخت و ساز‌های روستایی و زمین خواری مفید باشد بالعکس مضراتی را به صورت قانونی خواهد داشت.

بر اساس ماده (۳) قانون، تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین محدوده روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرح‌های بالادست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط باید برسد از این رو نمی‌توان شعاع بلافصل مشخصی (از جمله ۵۰۰ متر مورد اشاره در تبصره ماده ۱ طرح پیشنهادی) را به عنوان حریم ۲۲، ۸۱۹ روستای کشور تعیین کرد که این نوع تعیین حریم در مراحل اجرا، دربردارنده ایرادت و مشکلات خاص خود از جمله تداخلات حریم در مناطق مختلف کشور خواهد شد.

الزاما هرگونه گسترش آتی روستا و یا افق مشخصی از آن، صرفا و تنها از طریق طرح هادی روستایی امکانپذیر خواهد بود که دارای سازوکار خاص و در کمیته متشکل از نمایندگان دستگاه‌های مربوطه صورت خواهد پذیرفت و اینچنین رویکردی که (۵۰۰) متر بلافصل روستا‌ها را برای گسترش محدوده آن روستا‌ها مجاز می‌شمارد نه تنها با روح حاکم بر تدوین این طرح که حفظ منابع طبیعی و اراضی کشاورزی روستا‌ها را خطاب قرار داده است منطبق نیست، بلکه فرصتی را فراهم خواهد ساخت، تا هجمه‌ای از موج ساخت و ساز در حیطه (۵۰۰) متر بلافصل از روستا‌ها که قائدتاً اراضی منابع طبیعی و کشاورزی را شامل خواهد شد اجرائی شود.

تا زمانی که موضوع عبارت "حریم روستا" در قانون خاص خود تعیین و تصویب نشود، نمی‌توان برای حیطه‌ای که وجود قانونی ندارد سیاستگذاری کرد، از این رو الزاماً اگر اراده قانونگذار بر تعیین حریم برای روستا معطوف شده باشد، لاجرم این سیاست می‌بایستی در چارچوب اصلاحیه برای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها صورت پذیرد و از هرگونه پراکندگی احکام یک قانون خاص، پرهیز شود و اگر اراده قانونگذار بر گسترش آتی محدوده روستا معطوف شده است، این سیاست، می‌تواند از طریق کارکرد نظارتی قوه مقننه و سوال از چرایی عدم ظرفیت گذاری و عدم پیش بینی توسعه و گسترش آتی روستا‌ها در طرح‌های هادی روستایی مطالبه شود.

همچنین در ماده (۲) این طرح پیشنهادی؛ بر تشکیل پرونده ساخت و ساز مطابق با فرم‌ها و گردشگار ابلاغی بنیاد مسکن براساس جزء (۱۱) ماده (۷۸) قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورا‌های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی) تاکید دارد که این رویکرد که در معرفی فرم‌ها و ابلاغ گردشکار اجرای قانون معطوف شده است، نیازمند قانونگذاری جدید نیست و از طریق بخشنامه و یا دستورالعمل مربوطه قابل تامین مقصود خواهد شد.

در ماده (۳) این طرح اولا براساس ماده (۳) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده روستا برعهده دهیاری است و از این رو، انشاء حکم مشابه در قوانین مختلف، می‌تواند چندگانگی تفاسیر و اجرا‌های متفاوت را بدنبال داشته باشد.

ثانیا تسری تکلیف کمیسیون موضوع تبصره (۲) جزء (۳) ماده (۹۹) قانون شهرداری که ناظر بر جلوگیری از ساخت و ساز‌های غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهر‌ها و نحوه رسیدگی به موارد تخلف است و همچنین موجبات برهم زدن نظم و قواعد قانونگذاری و دوگانگی ساختار متولی در محدوده روستا را فراهم می‌کند.

ثالثا مطابق با اصول و ضوابط قانونگذاری و تنقیح قوانین، اصلاح یک قانون ضمن یک قانون دیگر محل ایراد تلقی می‌شود.

ماده (۴) بر عضویت مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان و رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان در کمیسیون موضوع تبصره (۲) جزء (۳) ماده (۹۹) قانون شهرداری تاکید دارد، اما با توجه به شرح وظایف و حیطه اختیارات این کمیسیون که متفاوت از شرح وظایف و حیطه اختیارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و جهاد کشاورزی است، عضویت روسا و یا نمایندگانی از دستگاه‌های مذکور، در این کمیسیون علاوه بر پیوند زدن امور غیرهمجنس به یکدیگر و بروز رفتار‌های سلیقه‌ای متفاوت، زمینه نارضایتی‌های استقرار و کاهش ماندگاری در روستا را فراهم خواهد ساخت.

همچنین ماده (۵)، تغییر در اعضاء کمیسیون موضوع تبصره (۲) جزء (۳) ماده (۹۹) قانون شهرداری را پیش بینی کرده است که ایراد ناظر بر ماده (۴) طرح پیشنهادی از بابت متفاوت بودن شرح وظایف، موضوعیت دارد. از این رو ًرویکرد ماده (۵)‌طرح پیشنهادی؛ نقش، جایگاه و تکلیف دهیاری‌ها از بابت ماده (۳) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها، در خصوص "کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده روستاها" را حذف کرده است و صرفاً، بخشداری را که بالا دست دهیاری قرار دارد را مسئول ارجاع پرونده تخلفات به کمیسیون پیشنهادی معرفی می‌کند.

فارغ از لزوم پرداختن به موضوعیت نداشتن اصول شهرسازی در روستا که محل ایراد است، امکان تخلف را با پرداخت جرایمی که اصول بهداشتی، شهرسازی و استحکام بنا را رعایت کرده باشد برقرار ساخته است. حتی تخریب و قلع بنا غیرمجاز، نیازمند تشریفات و همکاری تشکیلات قضائی، اجرائی و انتظامی است که نمی‌تواند از طریق کلیه ضابطین قضائی مندرج در ماده (۵) طرح اجرائی شود. از این رو، چنین رویکردی نمی‌تواند ساختار و سازوکار مناسبی در ازای جلوگیری از تخلف ساخت و ساز در داخل و یا خارج از محدوده روستا‌ها تلقی شود.

ماده (۶) این طرح کمیسیون موضوع تبصره (۲) جزء (۳) ماده (۹۹) قانون شهرداری، که در ماده (۴) طرح مطرح شده است را به عنوان کمیسیون تجدید نظر معرفی کرده است در صورتی که از منظر انشائی، ساختاری و ماهیتی، کمیسیون مندرج در ماده (۴) با کمیسیون مندرج در ماده (۵) هیچ تفاوتی از منظر ساختار و وظایف پیش بینی شده با یکدیگر ندارند. از سوی دیگر غیرممکن شدن امکان اعتراض به رای کمیسیون مذکور که یک کمیسیون شبه قضائی است در مغایرت با اصول (۳۴) و (۱۵۹) قانون اساسی از بابت وجود حق مراجعه افراد به دادگاهی که حق مراجعه به آن را دارد است که این مغایرت در خصوص حکم جزء (۲) ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری نیز تسری دارد.

همچنین درمورد ماده (۷) این طرح پیشنهادی گفتنی است که اولا مطابق با ماده (۲) قانون مدنی، آثار قانون پس از لازم الاجرا شدن آن قانون، تجلی خواهد یافت. ثانیا برخلاف روح حاکم بر تدوین طرح و نام تعیین شده برای آن که ممنوعیت ساخت و ساز غیرمجاز را هدف قرار داده است، بدنبال تشکیل کمیته‌ای متشکل از صرفاً مدیران دستگاه‌های مختلف، در جهت قانونی کردن ساخت و ساز‌های غیرمجاز خارج از محدوده روستا‌ها با اخذ جرایم مطابق با ارزش اعیانی روز آن است. ثالثا متن مندرج در طرح پیشنهادی، نبایستی در مغایرت با عنوان انتخاب شده برای طرح پیشنهادی تنظیم شود.

پیشگیری از تعرض به عرصه منابع ملی و انفال در ماده (۹) طرح پیشنهادی، موضوعی است که در قوانین مرتبط با منابع طبیعی از جمله در ماده (۲) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع، به آن پرداخته است و هرگونه کاستی در ابعاد فنی، اجرائی، ثبتی، قضائی و حقوقی از طریق آسیب شناسی احصاء و مرتفع شود. از سوی دیگر، عبارت "تخلفات ساختمانی" بکار رفته در این ماده، دارای یک مفهموم عام است و می‌تواند تخلفات ساختمانی در شهر‌ها را نیز شامل شود که دارای قوانین و متولیان خاص خود هستند و تخلفات ساختمانی در خارج محدوده و حریم شهر‌ها و یا روستا‌ها نیز دارای قواعد قانونی خود هستند.

از سوی دیگر ماده (۱۰) طرح پیشنهادی، اولاً؛ در مغایرت با ماده (۱۱۸) قانون برنامه ششم توسعه است که در آن تصریح شده است که "دستگاه‌های ذیربط حق استفاده از درآمد حاصل از جرایم را ندارند". ثانیاً"پیش بینی درآمد مستمر ناشی از تخلفات ساختمانی"، در مغایرت با روح حاکم بر این طرح پیشنهادی و قوانین موضوعه است. اگر هدف این طرح و یا قوانین مربوطه که بر جلوگیری از ساخت و ساز غیرمجاز متمرکز شده است محقق شود، از این رو منابع مورد نیاز برای عملیات‌ها و ساختار‌های موضوع این طرح و ماده (۹) آن، غیر قابل اتکاء بوده و با توجه به مشخص نبودن منبع درآمدی برای ساختار و کارکرد موضوع طرح پیشنهادی، این طرح در مغایرت با اصل (۷۵) قانون اساسی است.

در ماده (۱۱) طرح، ناظر بر ملغی کردن کلیه ضوابط و مقررات ناظر بر ساخت و ساز در قوانینی است که در طول زمان شکل گرفته و تکامل یافته اند. چنین طرح و حکمی که خالی از اشکالات عدیده نبوده و فاقد مکانیزم و سازوکار‌های پرداختن به موضوع تخلف ساخت و ساز در ابعاد مختلف اجرائی و قضائی و حقوقی است؛ تنها می‌تواند به مثابه ایده‌ای همراه با آزمون و خطا تلقی شودکه در این برهه از زمان بایستی از آن اجتناب شود.

با توجه به مفاد طرح پیشنهادی، که در بردارنده رویکرد‌های متناقض و بدون رعایت اصول انشایی، شکلی و ماهیتی قانونگذاری، تنظیم و تدوین شده است و می‌تواند موجبات گسترش آتی و بدون مطالعه روستا‌ها را زمینه سازی کند باید از دستورکار خارج شود.

در نهایت باید گفت ضرورت دارد تا یک مطالعه آسیب شناسی از طرح‌های هادی روستایی صورت گیرد تا برآیند آن مطالعات، بتواند زمینه اتخاذ اصلاح رویه‌ها و بهبود وضعیت موجود را همراه با تحقق توسعه روستایی در ابعاد مختلف اقتصادی، تولیدی، فرهنگی و اجتماعی همراه با گسترش آتی روستا‌ها را رقم زند. از این رو طرح‌های هادی روستایی که باید دارای ظرفیت افق توسعه و گسترش آتی روستا و کارکرد‌های آن در یک دوره بیست ساله باشد، تنها با معطوف و متمرکز شدن بر کروکی بافت سنتی روستاها، به تعیین کاربری‌های متفاوت املاک داخل آن بافت سنتی می‌پردازد و غالباً فاقد هرگونه افق توسعه و گسترش آتی روستا‌ها هستند.

بدیهی است که اینگونه طرح ها، ارتباط مستقیمی با مسئله افزایش مهاجرت روستائیان و کسب و کار در آن مناطق داشته است و تلفیق قوانین ناظر بر ساخت و ساز در داخل محدوده و خارج از محدوده، به مثابه تغییر صورت مسئله و نوعی فراهم شدن بستر قانونی برای تبرئه شدن ساخت و ساز‌های گذشته و هجمه آتی برای ساخت و ساز در خارج از محدوده روستا تلقی می‌شود.

دانشجو