چشم‌اندازی از وضعیت مالی شهرداری تهران در چشم‌انداز ۱۴۰۲
۱۱:۰۸ | ۱۳۹۸/۰۶/۲۴
به گزارش اخبار ساختمان، پیش‌بینی متغیرهای مالی در شرایط حاکمیتِ سطوح بالایی از نااطمینانی بر نظام سیاسی اقتصادی کشور امری پیچیده و دشوار است. از این رو، احتمال بروز انحرافات بزرگ میان مقدار پیش‌بینی شده از واقعیت بسیار بالاست. در این شرایط، ریسکی حرفه‌ای، متوجه متخصص برآوردکننده شده و پس از حل شدن معما، مورد تاخت بدخواهانه برخی قرار می‌گیرد. باری، نانوشته را خطایی نیست.
همانطور که بیان شد، در چیرگی نااطمینانی در حوزه سیاسی اقتصادی کشور، پیش‌بینی متغیرهای مالی شهرداری تهران آن هم برای دوره پنج‌ساله امری بسیار دشوار و احتمالاً بی‌معنی است؛ چرا که تغییرات محتمل متکی بر اقتصاد سیاسی در متغیرهای کلان اقتصادی در طی دوره پیش‌بینی، که عواملی برون‌زا و غیرقابل کنترل توسط شهرداری تهران است، می‌تواند با تغییر بستر محاسباتی، زمین بازی را دگرگون کرده و انحراف معنی‌داری از پیش‌بینی‌های حاضر را رقم بزند.
با این وجود، برآورد جدول منابع برای تعقیب منطقی برنامه‌های توسعه، امری اجتناب‌ناپذیر است و بدون آن اساساً جوهر و کارکرد برنامه‌ریزی بی‌معنی می‌شود. در این نوشتار، در سه سناریو به پیش‌بینی و برآورد جدول منابع پنج سال پیش روی شهرداری تهران پرداخته شده است.
نکته مهم اینکه برآورد جدول منابع در کنار برآوردی از جدول مصارف، برای سیاستگذار کاربردی است، زیرا به او بینشی از میزان منابع آزاد از هزینه‌های دارای چسبندگی بالای شهرداری می‌دهد؛ هزینه‌هایی که امکان و احتمال تغییرات بنیادین در آنها در طی سال‌های اجرای برنامه نمی‌رود.
از این روی و به سبب جلوگیری از پیچیده‌تر شدن موضوعِ ناشی از طراحی سناریوهای بخش مصارف، برای تمام سناریوهای مطرح شده در بخش منابع، جدولی با عنوان سهم مصارف ضروری و اجتناب‌ناپذیر که بر مبنای بودجه ۹۸ شهرداری تهران محاسبه شده است. این جداول حامل میانگین تاریخی سال‌های قبل نیز هست و با استناد به آن، میزان منابع آزاد شهرداری تهران در طول سال‌های اجرای برنامه مشخص می‌شود.
الف)منابع
متغیرها شامل ۶ متغیر درآمد حوزه شهرسازی و معماری، درآمد حاصل از املاک و مجتمع‌های ایستگاهی، درآمد حاصل از حوزه سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های مردمی، درآمد حاصل از سازمان‌ها و شرکت‌های شهرداری، تسهیلات و درآمدهای پایدار است.
سه سناریو به ترتیب: ۱-ادامه روند موجود ۲-اصلاح و اعمال ضریب محاسباتی P برای محاسبه انواع عوارض ساختمانی ۳-تصویب و اخذ عوارض جدید و موضوعی و وصول حداکثری عوارض و بهای خدمات شهری، مورد بررسی قرار گرفته است.
۱-ادامه روند موجود
با فرض ادامه روند موجود متغیرها، میانگین رشد هر متغیر در سال‌های اخیر با وزن‌دهی بیشتر به سال‌های مؤخر(میانگین موزون) به برآورد جدول منابع پرداخته شده است.
با استناد به این سناریو، شهرداری تهران می‌تواند حدود ۱۰۸ هزار میلیارد تومان منابع در طول برنامه سوم توسعه فراهم آورد که از این میزان و با کسر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر حدود ۲۹ هزار میلیارد تومان منابع آزاد باقی می‌ماند که به رئوس برنامه سوم توسعه تخصیص می‌یابد.
در این نوشتار به‌طور خاص و به دلیل اهمیت فراوان مسئله پایدارسازی بدهی‌ها در دو حالت خوشبینانه و حالت حداکثری ( به‌دلیل اختلاف نظر بر سر میزان پرداخت استمهالی لازم برای ثبات بدهی انباشته شده بانکی) قید پایدارسازی بدهی‌ها اعمال شده است. همانطور که مشخص است در هر دو حالت، شهرداری تهران با کسری منابع ۱۳.۴ هزار میلیارد تومانی در حالت حداکثری و حدود ۱.۵۰۰ میلیارد تومانی در حالت خوشبینانه مواجه است.
نتایج حاصل از این سناریو، بیانگر آن است که شهرداری تهران با ادامه شرایط موجود، خصوصاً استمرار سیاست انقباضی دو سال اخیر در بودجه واقعی، توانایی پایدارسازی بدهی‌های خود را نخواهد داشت و حتی ممکن است با شوک‌های قیمتی احتمالی در سال‌های آتی در هزینه‌های جاری خود نیز دچار مشکلات جدی شود.
۲- اصلاح و اعمال ضریب محاسباتی P برای محاسبه انواع عوارض ساختمانی
فرضیات مورد استفاده در این سناریو عبارت است از:
• محاسبه درآمدهای مرتبط با شهرسازی با فرض حداقلی تاریخی صدور پروانه.
• بر اساس فرض بالا در کم کششترین بخش منحنی تقاضای پروانه ساختمانی قرار داریم. در نتیجه، افزایش قیمت پروانه بر میزان تقاضا و در نتیجه صدور، تقریباً بیاثر است.
برای تحقق این سناریو، شهرداری تهران باید در اصلاح و اعمال ضریب p محاسباتی برای انواع عوارض ساختمانی موفق عمل کند و از سوی دیگر، بازار مسکن که از مرداد سال جاری با منفی شدن رشد قیمت اسمی، همزمان با کاهش تعداد معاملات، رسماً وارد چرخه رکود شده است، سبب کاهش تقاضای تعداد پروانه‌های ساختمانی از کمترین میزان تاریخی خود نشود.
در صورت محقق شدن این سناریو، شهرداری تهران در پنج سال برنامه سوم توسعه حدود ۱۴۸ هزار میلیارد تومان منابع در اختیار خواهد داشت که پس از کسر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر، حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان منابع آزاد باقی خواهد ماند. به‌منظور پایدارسازی بدهی‌ها در حالت حداکثری شهرداری تهران با حدود ۲۵۰۰ میلیارد تومان کسری منابع مواجه خواهد شد و در حالت خوشبینانه، علاوه بر پایدارسازی بدهی مازادی ۹۴۰۰ میلیارد تومانی به‌جا می‌ماند.
توضیح ضروری اینکه دلیل ثبات نسبت‌های هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر شهرداری تهران بی‌توجه به حجم منابع حاصله، روند سال‌های گذشته است که نشان از ثبات این ضرایب دارد. ریشه این ثبات در قدرت چانه‌زنی و سهم‌بری مبتنی بر اقتصاد سیاسی مدیریت شهری دارد. تفصیل و تشریح این موضوع نیازمند مطالعه‌ای مجزا است.
با به حقیقت پیوستن این سناریو، منشأ اصلی درآمدهای شهرداری تهران همچنان حوزه شهرسازی و معماری خواهد بود که عموماً از جنس منابع ناپایدار محسوب می‌شود. علاوه بر آن، به دلیل رشد قابل توجه منابع بودجه در هر سال، سهم درآمدهای پایدار از بودجه هر سال روندی نزولی پیدا خواهد کرد و انحراف معنی‌دار و بزرگی از هدف ۴۵ درصدی ترسیم شده در برنامه سوم توسعه شهر رخ می‌دهد.
۳-تصویب و اخذ عوارض جدید و موضوعی و وصول حداکثری عوارض و بهای خدمات شهری
فرضیات مورد استفاده در این سناریو عبارت است از:
• تصویب و اجرای عوارض جدید (مانند: ایجاد عوارض بهرهبرداری موقت (بازارچه محلی، دستفروشها و...)، ایجاد عوارض ارزش افزوده املاک تحت تأثیر طرح‌های شهری، ایجاد عوارض موضوعی و....
• تقویت عوارض موجود (مانند عوارض تأمین پارکینگ و...) و بهبود وصول مبالغ جاری و وصول کامل معوقات گذشته (خصوصاً در مورد عوارض نوسازی و بهای خدمات پسماند).
• واقعی‌سازی قیمت تمام شده بهای خدمات شهری (مانند بهای خدمات پسماند و...).
• تحقق ۲۹ درصدی سهم درآمدهای پایدار در سال اول (۱۳۹۸) و رشد ۳.۵ درصدی در هر سال تا تحقق سهم ۴۵ درصدی درآمد پایدار.
در مسیر تحقق این سناریو، شهرداری تهران با تمرکز بر اصلاح و بهبود عملکرد نظام خلق و وصول درآمدهای خود به افزایش سالیانه سهم درآمدهای پایدار از کل بودجه پرداخته، ضمن تأمین هدف‌گذاری سهم ۴۵ درصدی درآمدهای پایدار در برنامه سوم توسعه، مشکلات ناشی از وابستگی درآمدها به منابع ناپایدار که از مهمترین آنها، دست‌درازی به ثروت بین نسلی و شهر فروشی است را رفع می‌کند.
مجموع منابع در دسترس شهرداری تهران در طول سال‌های اجرای برنامه در این سناریو حدود ۱۲۱هزار میلیارد تومان است که بعد از کسر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر مدیریت شهر، حدود ۳۳ هزار میلیارد تومان منابع آزاد برای اجرای برنامه‌ها و طرح‌های توسعه‌ای مبتنی بر برنامه‌ریزی باقی می‌ماند.
با اعمال قید پایدارسازی بدهی‌ها در حالت حداکثری شهرداری تهران همچنان توانایی پوشش کامل هزینه لازم را نداشته و با کسری معادل ۹۸۰۰ میلیارد تومانی مواجه است، اما در حالت خوشبینانه، ضمن پرداخت استمهالی لازم موجودی حدود ۲۱۰۰ میلیارد تومان در کل پنج سال خواهد داشت.
ب) مصارف
سیاست‌های مدیریت شهری در مورد بخش مصارف، نقش پررنگی در میزان منابع آزاد شهرداری تهران در طول برنامه سوم توسعه دارد؛ به‌طوری که با تمرکز بر اجرا و پیگیری انضباط مالی و مدیریت هزینه‌ها، حجم بالایی از هزینه‌های سربار شهرداری تهران کاسته خواهد شد و نسبت‌های هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر را دگرگون کرده، ثبات تاریخی آن را در هم می‌شکند. به این ترتیب، شهرداری می‌تواند از این منابع در توسعه شهر و اهداف ترسیم شده در برنامه سوم توسعه از جمله توزیع عادلانه خدمات و امکانات شهری میان مناطق و محلات و افزایش زیست‌پذیری و رضایت‌مندی شهروندان بهره برد.
از سوی دیگر، تکرار رفتار مصرفی منطبق با دوران تحریم‌های ابتدای دهه نود می‌تواند چالش‌های جدی برای شهرداری تهران ایجاد کند؛ تا جایی که حتی توان رسیدگی به وظایف ذاتی خود که مهمترین آن، نگهداشت شهر است را نداشته و همچنین در بخش پرداخت حقوق و دستمزد، خیل عظیم کارکنانش با مشکلات جدی مواجه شود که تبعات اجتماعی و سیاسی زیادی را برای مدیریت شهری در پی خواهد داشت.
بر اساس پیش‌بینی صورت گرفته از مصارف شهرداری طبق الگوی رفتاری دوره قبل تحریم، مصارف شهرداری تهران حدود ۲۱۹ هزار میلیارد تومان در طول پنج‌ساله برنامه سوم توسعه خواهد بود که ۷۳% آن، مصارف اجتناب‌ناپذیر است که اگر این میزان در مقابل بهترین سناریوی درآمدی قرار گیرد، حتی بدون پرداخت ریالی از بدهی‌ها، حدود ۱۲هزار میلیارد تومان کسری بودجه در طی پنج سال عاید شهرداری تهران خواهد شد.
سخن پایانی
مالیه شهرداری تهران با چالش‌های جدی دست به گریبان است و عدم تغییر رویکرد مدیریت شهری به نحوه اداره شهر و بازنگری عملی در اولویت‌بندی مسائل کلیدی و مهم شهر با عمیق‌تر کردن بحران‌های شهر و شهرداری، میراثی فاجعه‌آمیز برای نسل‌های آینده باقی خواهد گذاشت. بازتولید زمان ناممکن است. از این روی، از دست دادن هر لحظه از آن برای تغییر شرایط، خسرانی جبران‌ناپذیر به همراه دارد، دیگر زمانی برای گریستن و ناله از ماترک مدیریت پیشین برای مدیریت شهری جدید باقی نمانده و اگر با جدیت به پیگیری و اجرای مناسب راهبردهای اساسی برنامه توسعه سوم شهر نپردازد، سرنوشتی متفاوت از سلف خود نخواهد داشت.
اشتراک‌گذاری شفاف و صادقانه داده‌ها و اطلاعات مرتبط با وضعیت شهرداری و شهر با شهروندان و طلب یاری و مشارکت جستن از آنها، ضمن تعدیل مطالبات شهروندان که همگام با هزینه‌کردهای سرسام‌آور مدیریت شهری قبلی رشد یافته است، می‌تواند فرصتی مغتنم برای استقرار انضباط مالی، تأمین مالی از منشأ پایدار، تضمین پایداری مالی و سلامت مالی ایجاد کند و دستاوردی فراتر از چند ابر پروژه شهری و هزاران میلیارد تومان بدهی و پروژه‌های نیمه تمام برای شهر و شهروندان به ارمغان بیاورد.
ایرنا
