ابزار جدید دولت ها برای جلوگیری از فساد در صدور جواز ساختمانی

به گزارش اخبار ساختمان، بازوی پژوهشی مجلس با انجام یک مطالعه، ایده ایجاد یک بازار ثانویه برای صدور جواز ساختمانی را مطرح و آن را یکی از راه های تحقق پذیری طرح های توسعه شهری عنوان کرده است. این بازار ثانویه مبتنی بر بازنگری طرح های بالادست شهری مبتنی بر ایجاد ظرفیت انتقال حق توسعه است.

مداخله مدیریت شهری در تخصیص مکان به فعالیت های مختلف و تعیین حد و مرز در محدوده های شهری، برای برخی اراضی رانت ایجاد کرده و در مقابل برخی از اراضی شهری را با ضرر و زیان مواجه می کند. از طرفی سرمایه گذاران ساختمانی به دنبال کسب حداکثر سود، زمین هایی را برای سرمایه گذاری انتخاب می کنند که از رانت بیشتری برخوردار باشد و مهم ترین وجه این رانت نیز، تراکم ساختمانی است. در این شرایط سرمایه گذاران ساختمانی ناخواسته به سمت ساخت و ساز در اراضی واجد امتیاز تراکم بیشتر سوق داده می شوند.

از آنجا که در کنار چارچوب های قانونی حقوق مالکیت، طرح های شهری بر تک پلاک ها تاثیر گذاشته و امتیازها و محدودیت هایی را به آنها تحمیل می کند، توزیع عادلانه حقوق مالکانه در این طرح ها اهمیت مضاعفی پیدا می کند. در تدوین طرح های توسعه شهری، در کنار شناسایی محدوده هایی که دارای ظرفیت توسعه هستند، پلاک ها و محدوده هایی نیز به عنوان اراضی و ابنیه ارزشمند شهری شناسایی شده و بر اساس ارزش های تاریخی، طبیعی و... محدودیت هایی بر ‌‌‌آنها اعمال می شود.

در واقع طرح های شهری امکان ایجاد مرغوبیت برابری برای تمام اراضی و محدوده های شهری را ندارند و به همین دلیل نیز برخی محدوده های شهری به دلایل مختلف از جمله موانع و ارزش های تاریخی، طبیعی و زیست محیطی امکان بهره مندی از بسیاری از امتیازهای طرح های توسعه شهری را نخواهند داشت.

اما در یک الگوی برنامه ریزی موفق و عادلانه، مدیریت شهری موظف است با به کارگیری ابزارها و تکنیک های مختلف، نسبت به برقراری عدالت در زمینه برخورداری از مزایای طرح های بالادست، دستیابی به الگوی توسعه شهری مناسب، توسعه، تامین و تنظیم خدمات و زیرساخت ها به صورت عادلانه در سطح شهر اقدام کند.

راهکاری که مرکز پژوهش های مجلس برای حل و فصل این مساله در طرح های توسعه شهری مطرح می کند، انتقال حق توسعه است. مطالعه ای که با عنوان بررسی اهمیت و نقش رویکرد انتقال حق توسعه در تحقق پذیری طرح های توسعه شهری توسط این مرکز انجام و به تازگی منتشر شده است نشان می دهد، استفاده از ابزار انتقال حق توسعه از حدود یک سده قبل در دنیا تجربه شده است.

اولین تجارب جهانی در استفاده از این ابزار مربوط به سال 1916 و همزمان با اجرای قانون منطقه بندی در نیویورک است. این مفهوم در دهه های 60 و 70 میلادی به شکل جامع فرموله شد و کاربردهای آن جدی تر از گذشته مورد بحث قرار گرفت. اما نوآورانه ترین صورت انتقال حق توسعه که مرکز پژوهش های مجلس به آن پرداخته است، مدلی مبتنی بر ایجاد یک بازار جواز ساختمانی است؛ بازاری که البته در کنار بستر اصلی واگذاری امتیاز تراکم ساختمانی توسط شهرداری ها شکل می گیرد. انتقال حق توسعه (TDR) به مالکان زمین در مناطق تعیین شده اجازه می دهد تا حقوق خود را برای توسعه زمین، به مناطق دیگری منتقل کنند.

به تعبیر ساده در این مدل، امتیاز ثابتی برای همه قطعات واقع در محدوده شهری به تناسب شرایط زمین از نظر قطعه بندی و... قابل تعریف است اما با توجه به محدودیت هایی که به اقتضای ضوابط طرح های توسعه شهری روی برخی پهنه ها اعمال می شود، این امتیازها و به تعبیر دقیق تر این میزان تراکم مجاز در همه اراضی قابل اعمال نیست.

بنابراین شرایطی فراهم می شود تا مالکان قطعاتی که با محدودیت ارتفاع ساخت روبه رو هستند، بتوانند امتیاز خود را در بازار به متقاضیانی که در نقطه دیگری از شهر، امکان ساخت و ساز بلندمرتبه را دارند، بفروشند. در واقع انتقال حق توسعه شامل فرآیند انتقال حقوق توسعه استفاده نشده از مناطق فرستنده است.

املاک فرستنده حق توسعه در این مدل، عمدتا املاکی هستند که برای حفظ ارزش های تاریخی، طبیعی و اجتماعی نیازمند حفاظت یا اعمال محدودیت در حق توسعه هستند. املاک گیرنده حق توسعه نیز املاکی هستند که بر اساس ظرفیت های مکانی، امکان توسعه دارند.

ارزش افزوده ناشی از حق توسعه ایجاد یا سلب شده برای املاک گیرنده یا فرستنده حق توسعه نیز با فرمول مشخصی قابل تعریف خواهد بود؛ اما در نهایت تبادل حق توسعه می تواند در یک بازار مبتنی بر عرضه و تقاضا شکل بگیرد. در این مدل به مالکانی که از تخریب بنا بر اثر توسعه محافظت کرده اند، درآمد ناشی از فروش حق توسعه پاداش داده می شود.

ابزار انسداد مسیر فساد در شهرداری ها

پیاده سازی این مدل به ویژه در کلانشهرها که با محدودیت اراضی دارای قابلیت توسعه روبه رو هستند، دست‌‌‌کم پنج عایدی دارد که نخستین و شاید برجسته ترین آن، تعادل بخشی به حقوق مالکانه و توزیع منطقی منافع و ضررهای ناشی از اجرای طرح های بالادست توسعه شهری از قبیل طرح های جامع و تفصیلی است.

عایدی دوم پیاده سازی مدل انتقال حق توسعه در شهرها، فراهم شدن امکان توسعه مناطق کم‌برخوردار و نیازمند با افزایش درآمد حاصل از اجرای چنین طرحی خواهد بود. در واقع با رونق بازار نقل و انتقال حق توسعه میان مالکان زمین، درآمد حاصل از این نقل و انتقال برای مدیریت شهری می تواند به رفع کسری خدمات در مناطق کمتر توسعه یافته شهرها اختصاص پیدا کند.

سومین دستاورد حاصل از اجرای این مدل حق انتقال توسعه را نیز باید در ضابطه مند شدن امتیاز تراکم ساختمانی جستجو کرد. اگرچه طرح های تفصیلی ضوابط مشخصی را برای توسعه ساختمانی پیش بینی کرده اند اما تجربه بیش از یک دهه از اجرای این طرح دست‌‌‌کم در پایتخت نشان می دهد راه های بسیاری برای دور زدن این ضوابط وجود دارد و بسیاری از ضوابط این طرح ها آنطور که باید اجرا نشده است.

بازنگری طرح تفصیلی با رویکرد گنجاندن انتقال حق توسعه عملا بازیگران اصلی بازار تراکم ساختمانی را تغییر می دهد و این نقش از شهرداری ها به مالکان زمین منتقل می شود. به این ترتیب می توان مرتبه بالاتری از ضمانت اجرایی را نیز از این طرح ها انتظار داشت.

عایدی چهارم انتقال حق توسعه نیز همین از بین رفتن فساد در مدیریت شهری ناشی از شکل گیری یک بازار موجه مبتنی بر عرضه و تقاضاست. وابستگی شهرداری ها به درآمد ناشی از ساخت و ساز موجب شده این نهاد همواره در مظان این اتهام باشد که نسبت به برخی تخلفات ساختمانی اغماض می کند، بلندمرتبه سازی را تسهیل و حتی تشویق می کند و راه هایی برای دور زدن طرح تفصیلی پیش روی سرمایه گذاران ساختمانی قرار می دهد. اما اگر فضایی برای انتقال امتیاز تراکم در بازار آزاد فراهم شود و شهرداری ها صرفا در نقش مجری و ناظر بر اجرای طرح تفصیلی ایفای نقش کنند، عملا مسیر فساد در این حوزه تا حد زیادی مسدود خواهد شد.

در نهایت با ایجاد بستر اجرای حق انتقال توسعه در صدور پروانه ساختمانی، عطش شهرداری ها به شهرفروشی و تراکم خواری نیز به تدریج از بین خواهد رفت؛ چراکه این نهاد دیگر در زمره ذی‌نفعان اصلی ساخت و ساز به شمار نمی آید.

بیشتر بخوانید: عوارض پنهان عمودی سازی شهرها نادیده گرفته شد

دنیای اقتصاد